FRA - Försvarsunderrättelseverksamhet
Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten utvecklades efter andra världskriget. Verksamheten präglades av den hotbild som var helt dominerande under det kalla kriget, dvs. ett yttre militärt hot från en annan stat eller grupp av stater. Försvarsunderrättelseverksamheten är reglerad i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Den nu gällande definitionen av försvarsunderrättelseverksamhet trädde i kraft den 1 oktober 2007 (SFS 2007:664). Försvarsunderrättelseverksamheten definieras numer som en verksamhet som ska ”bedrivas till stöd för svensk utrikes- säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet”. Vidare ingår i verksamheten att medverka i svenskt deltagande i internationellt säkerhetssamarbete. Verksamheten avser endast utländska förhållanden. Det är alltjämt en viktig uppgift för försvarsunderrättelseverksamheten att bevaka den militära utvecklingen i vårt närområde. Som framgår av den nu gällande definitionen av försvarsunderrättelseverksamhet är emellertid mandatet vidare än att kartlägga yttre militära hot mot landet. Det vidgade mandatet har motiverats med den allt mer komplexa säkerhetspolitiska hotbilden, den tekniska utvecklingen och det ökande svenska engagemanget i internationella insatser. Det har ansetts att en rad andra hot och risker än de traditionella måste ges en ökad uppmärksamhet i säkerhetspolitiken och därmed också i underrätteleverksamheten. Sådana risker och hot är bl.a.
Terrorism,
Spridning av massförstörelsevapen,
Internationell kriminalitet av stor omfattning och kvalificerad art som t.ex. smuggling av vapen, droger eller människor
Hot mot den tekniska infrastrukturen, inte minst tele- och data-systemen.
Utmärkande för denna typ av risker och hot är att de inte sällan utgår från ickestatliga aktörer. De är vidare transnationella och icke-militära samt berör flera samhällssektorer (prop. 2006/07:63).
Internationellt samarbete
Centralt i verksamheten är ett internationellt samarbete. De myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får därför, efter regeringens närmare bestämmande, etablera och upprätthålla samarbete med andra länder och internationella organisationer.
Försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs av Försvarsmakten (genom den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, MUST), Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Det är regeringen som bestämmer försvarsunderrättelseverksamhetens inriktning. Inom ramen för den inriktningen får de myndigheter som regeringen bestämmer ange en närmare inriktning av verksamheten.
Gränsdragning mot den brottsbekämpande verksamheten
Med den vidgade definition av försvarsunderrättelseverksamhet som gäller sedan år 2007 uppkommer frågan om gränsdragning mellan försvarsunderrättelseverksamhet och andra myndigheters verksamhet och ansvarsområden, inte minst den verksamhet som de brottsbekämpande myndigheterna bedriver. Områden som terrorism, spridning av massförstörelsevapen och grov organiserad brottslighet med internationella kopplingar utgör centrala delar av Säkerhetspolisens och den övriga polisens uppdrag. Regeringen har i den frågan anfört att den tekniska utvecklingen och de gränsöverskridande hoten i praktiken har medfört att skiljelinjen mellan inre/polisiär och yttre/militär säkerhet inte är lika klar som tidigare. En ökande del av den underrättelseinformation som polisen inhämtar avser utländska förhållanden och Säkerhetspolisens verksamhet utgörs i allt högre grad av underrättelseverksamhet. Gränsdragningen bör enligt regeringen i första hand göras med beaktande av respektive verksamhets ändamål. Försvarsunderrättelseverksamheten är i första hand inriktad på att ge sådan strategisk information som regeringen och olika myndigheter behöver för planering, beslut och andra åtgärder. Med sådan information kan regeringen och myndigheterna tidigt formulera strategier och politik för att möta olika fenomen som annars kan utvecklas till någon form av kris.
Det utökade mandatet för försvarsunderrättelseverksamheten att ägna uppmärksamhet åt internationell kriminalitet innebär enligt regeringen inte att det är frågan om huruvida en verksamhet är kriminell eller inte som står i fokus. Sådan verksamhet aktualiseras i stället i den mån den kan bedömas ha potential att utgöra ett hot mot landet, oavsett hur den i rättslig mening ska betraktas. I vilken utsträckning ett sådant hot kan mötas med de instrument som de brottsbekämpande myndigheterna förfogar över är enligt regeringen en bedömning som ska göras av dessa myndigheter. Samma information kan hos en annan myndighet, utanför den brottsbekämpande sektorn, läggas till grund för bedömningar av hur hotet ska hanteras i andra avseenden och med metoder som står den myndigheten till buds. Regeringen har betonat att försvarsunderrättelseverksamheten inte utgör en brottsbekämpande verksamhet. Det råder enligt regeringen ingen tvekan om att användningen av straffprocessuella tvångsmedel och annat utövande av polisiära befogenheter ska vara förbehållna polisen och andra brottsbekämpande myndigheter. Vidare har regeringen klargjort att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta förfarande i samband med förundersökning. Regeringen har samtidigt framhållit vikten av att kartläggning av terrorism och annan internationell brottslighet av sådan kvalificerad art att den kan utgöra ett hot mot landet inte utesluts från tillämpningsområdet för försvarsunderrättelseverksamheten. Inhämtningen av sådana underrättelser får enligt regeringen emellertid inte ske på ett sådant sätt att polisens eller andra brottsbekämpande myndigheters arbete i landet störs eller motverkas. Regeringen har därvid framhållit att signalspaning inte är en inhämtningsmetod som kan störa utövandet av den brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamheten. Regeringen har vidare framhållit att det även i fortsättningen är polisen som ansvarar för att leda och bedriva bekämpningen av sådan kri-minalitet (prop. 2006/07:63 s. 43 ff och 135 f).
Gränsdragningen gentemot de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet har författningsreglerats i 4 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.
Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten
Bakgrund
Inhämtning av information inom förvarsunderrättelseverksamheten sker antingen personbaserat eller genom teknisk inhämtning. Huvuddelen av det inhämtade råmaterialet inom försvarsunderrättelseverksamheten kommer från signalspaning genom Försvarets radioanstalts försorg.
Signalspaningen har hittills varit begränsad till trådlös kommunikation, dvs. spaning i etern. Fram till 1990-talet överfördes stora mängder kommunikation över längre avstånd oftast helt eller delvis trådlöst, dvs. via radio eller satellit. I dag är förhållandena helt annorlunda. Den helt dominerande delen av den elektroniska kommunikationen sker i stället via kabel. Enligt uppgift från Försvarets radioanstalt går i dag 95 procent av all internationell trafik i kabel och den andelen ökar. I Sverige och vårt närområde är andelen än högre. Möjligheten att via signalspaning i etern inhämta relevanta underrättelser har därför reducerats radikalt.
Signalspaning i etern har ansetts inte kräva något särskilt lagstöd. Utgångspunkten har varit att etern är fri att avlyssna. Statsmakterna har konstaterat att för att bevara och stärka underrättelseverksamheten är det nödvändigt att ge signalspaningen tillgång till såväl eter- som trådburen kommunikation. Statsmakterna har samtidigt konstaterat att en sådan förändring kräver förstärkningar av det regelverk som syftar till att skydda den personliga integriteten.
En ny rättslig reglering
Bakgrund
Den 1 januari 2009 trädde lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet i kraft. Regeringens förslag på ny lagstiftning lades fram för riksdagen i mars 2007 (prop. 2006/07:63). Förslaget behandlades i försvarsutskottet (betänkandet 2006/07:FöU10). Riksdagen beslutade i juni 2007 att förslaget skulle vila i minst ett år. Försvarsutskottet behandlade ärendet på nytt år 2008 (betänkandet 2007/08:FöU14). Kammaren beslutade den 18 juni 2008 att återför-visa ärendet till försvarsutskottet. Försvarsutskottet återkom samma dag med ett nytt betänkande i ärendet (2007/08:FöU15). Utskottet tillstyrkte regeringens förslag till ny lagstiftning, men valde att komplettera förslaget med förslag till åtgärder i syfte att kringgärda signalspaningen med ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer. Riksdagen beslutade samma dag att anta utskottets betänkande (rskr. 2007/08:266).
Allmänna förutsättningar för signalspaningen
Av 1 § lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet framgår att den myndighet som regeringen bestämmer får inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten inhämta signaler i elektronisk form vid signalspaning. Regeringen har samtidigt i förordning angett att det är Försvarets radioanstalt som ska bedriva verksamheten (1 § förordningen [2007:937] med instruktion för Försvarets radioanstalt). Signalspaning får inte ske annat än om regeringen eller, efter regeringens bestämmande, en myndighet närmare har bestämt inriktningen av signalspaningen. Försvarets radioanstalt är i sammanhanget en renodlat underrättelseproducerande myndighet. Verksamheten styrs helt av de inriktningar som regeringen och andra myndigheter lämnar till myndigheten. Försvarets radioanstalt initierar således inte inhämtning om det inte föreligger en inriktning som föranleder inhämtningen. Att inhämtningen enbart får ske inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten innebär att den är begränsad till att avse verksamhet som bedrivs till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får vidare avse endast utländska förhållanden. I syfte att klargöra tillämpningsområdet anförs i förarbetena till lagen följande.
Att den verksamhet som regleras i lagen får bedrivas för försvarsunderrättelseändamål innebär att inhämtning t.ex. får ske av uppgifter av relevans för att kartlägga militära hot mot landet och förhållanden som är relevanta för svenskt deltagande i fredsfrämjande och humanitära internationella insatser samt kartläggning under pågående insatser av hot mot svensk personal eller svenska intressen i övrigt. Vidare får inhämtningen avse strategisk kartläggning av internationell terrorism eller annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Det är dock inte försvarsunderrättelseverksamhetens uppgift att kartlägga verksamheten i operativt brottsbekämpande syfte.
Andra exempel på ändamål för vilka signalspaning får bedrivas är kartläggning av utveckling och spridning av massförstörelsevapen och krigsmateriel, yttre hot mot samhällets tekniska infrastruktur i form av t.ex. kvalificerade IT-relaterade hot, konflikter utomlands med konsekvenser för internationell säkerhet och internationella företeelser i övrigt av betydelse för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (prop. 2006/07:63 s. 137).
Inhämtningen får också ske för vissa andra särskilda syften, nämligen för att (1) följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet samt (2) fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva signalspaning enligt lagen (1 § andra stycket). Inhämtning med stöd av denna bestämmelse utgör således inte underrättelseverksamhet, utan bedrivs för att tillgodose Försvarets radioanstalts egna behov av teknik- och kompetensutveckling.
Särskilt om inhämtning i tråd
Inhämtning som sker i tråd är i lagen föremål för särskild reglering. Sådan inhämtning får endast avse signaler som förs över Sveriges gräns i tråd som ägs av en operatör. Bestämmelsen är avsedd att begränsa signalspaningen till utländska förhållanden, dvs. samma begränsning som följer av att signalspaningen ska ske inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten. För att inhämtningen ska bli tekniskt möjlig för Försvarets radioanstalt att genomföra följer av en bestämmelse i 6 kap. 19 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ett åliggande för operatörerna att överföra signalerna i sina respektive nät till s.k. samverkanspunkter. Bestämmelsen har i skrivande stund (juni 2009) ännu inte trätt i kraft. Av 3 § följer att inhämtning av signaler i tråd ska ske automatiserat och med användning av sökbegrepp. Sökbegreppen ska utformas och användas så att de medför ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga integriteten och de får inte vara direkt hänförliga till en viss fysisk person om det inte är av synnerlig vikt för verksamheten. Inhämtningen ska ske automatiserat av två skäl. För det första är mängden trafik så stor att en rationell inhämtning måste ske automatiserat. För det andra innebär en manuell inhämtning ökade risker för intrång i den personliga integriteten. Även en automatiserad inhämtning kan emellertid innebära stora intrång i den personliga integriteten, exempelvis om all förekommande trafik skulle lagras för senare bearbetning. En sådan lagring är enligt Försvarets radioanstalt inte möjlig. Användningen av sökbegrepp har därtill ansetts åstadkomma en rimlig avgränsning vad gäller automatiserad inhämtning. Med sökbegrepp avses kombinationer av tekniska data, såsom varifrån i världen signalerna inhämtas och med vilka transmissionsmedel de förmedlas samt andra parametrar som nyckelord, t.ex. det särskilda namnet på ett vapensystem eller annan teknisk utrustning (prop. 2006/07:63 s. 76–77).
Inriktning av verksamheten Som framgått ovan vad gäller innehållet i 1 § får signalspaning inte ske om inte regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har bestämt inriktningen av signalspaningen. Eftersom signalspaningen ska bedrivas enbart inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten blir konsekvensen att inriktningen av signalspaningen följer inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten i stort. En särskild bestämmelse gäller emellertid för signalspaningen. Av 4 § följer att en inriktning av signalspaningen inte får avse endast en viss fysisk person. Det konstateras i förarbetena att i vissa fall måste signalspaningen beröra enskildas kommunikationer för att det ska vara möjligt att följa en viss företeelse av relevans för verksamheten. Det framhålls samtidigt att den inte ska inriktas endast mot en enskild utpekad individ, dvs. att kartlägga en viss fysisk person får inte vara det enda syftet med en inriktning.
Tillstånd
För att Försvarets radioanstalt ska kunna verkställa en inriktning av signalspaningen från någon av de myndigheter som har medgetts rätt att inrikta verksamheten krävs enligt 5 § tillstånd. Tillstånd lämnas av en särskild myndighet under regeringen, Signalspaningsnämnden.
Tillstånd får ges endast om inriktningen är förenlig med de syften som anges i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet. Ett tillstånd får ges för högst sex månader och får därefter förlängas med högst sex månader i taget. Tillstånd får lämnas endast om syftet med inriktningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som inhämtning i enlighet med inriktningen kan innebära och detta syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Tillstånd får inte heller lämnas om inriktningen avser endast en viss fysisk person. Inriktning av signalspaning utan sådant tillstånd får anges endast i brådskande fall, dvs. fall då det skulle medföra allvarliga konsekvenser för väsentliga nationella intressen att avvakta tillståndet. Inriktningen ska då i stället omedelbart anges till Signalspaningsnämnden. Om nämnden skulle finna att inriktningen är sådan att den saknar förutsättningar för tillstånd ska den omedelbart underrätta Försvarets radioanstalt, som därefter omedelbart ska avbryta verksamheten.
Skyldighet att förstöra visst material
Upptagning eller uppteckning av uppgifter som inhämtats genom signalspaning ska enligt 7 § omgående förstöras om innehållet
- Berör en viss fysisk person och har bedömts sakna betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten,
- Avser uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt 3 kap. 3 och 4 §§ tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 och 4 §§ yttrandefrihetsgrundlagen (här avses bl.a. identiteten hos författare, meddelare och upphovsmän till skrift eller radioprogram m.m. samt identiteten hos personer som omfattas av det s.k. efterforskningsförbudet),
- Rör telefonsamtal eller andra telemedelanden mellan en misstänkt och hans försvarare.
Rapportering
Av 2 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet framgår att försvarsunderrättelseverksamheten ska fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information samt att underrättelser ska rapporteras till berörda myndigheter. Sådan rapportering ska därmed även göras med avseende på signalspaningsverksamheten. Rapporteringen till berörda myndigheter ska ske med den inskränkningen att om uppgifterna berör en viss fysisk person får rapporteringen avse endast förhållanden av betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten (8 § lagen om signalspaning i försvarsunderrät-telseverksamhet).
Insyn och kontroll
Försvarets underrättelsenämnd ska kontrollera att bestämmelserna i lagen följs.
Nämnden får i sin tillsynsverksamhet bestämma att viss inhämtning ska upphöra eller att viss upptagning eller uppteckning ska förstöras, om det framkommer att inhämtningen står i strid med lagen eller annars utgör ett intrång i enskildas rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet med verksamheten. Vidare ska vid Försvarets radioanstalt finnas ett råd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Rådet ska rapportera sina iakttagelser till Försvarets radioanstalts ledning och, i förekommande fall, till Försvarets underrättelsenämnd.
Riksdagens tillkännagivande och den politiska överenskommelsen
I samband med riksdagens slutbehandling av propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63) tillkännagav riksdagen som sin mening vad Försvarsutskottet anfört om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer. Försvarsutskottet anförde i denna del följande (bet. 2007/08:FöU15 s. 2). Utskottet anser att regeringen ska meddela närmare föreskrifter i förordningsform om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer när det gäller
– en precisering av för vilka ändamål signalspaning ska få bedrivas inom ramen för den föreslagna lagstiftningen,
– hur tillämpningen av tillståndsgivningen (inriktning, behov, proportionalitetsbedömning, uppdragsgivare och sökord) ska ske,
– hur förstöring av uppgifter ska genomföras.
Utskottet anser att lagen om signalspaning ska kompletteras på följande sätt:
– att tillstånden enligt signalspaningslagen beslutas av en ny domstolsliknande nämnd,
– att den domstolsliknande nämnden ska fatta beslut om tillstånd för användande av sökbegrepp hänförliga till fysiska personer,
– att regeringen och Regeringskansliet ska ta integritetshänsyn vid sina beslut om inriktningen.
Utskottet anser att regeringen senast under hösten 2008 ska återkomma med förslag till ändringar i signalspaningslagen i dessa delar.
Därutöver ska regeringen
– lämna årliga rapporter till riksdagen,
– redovisa en kontrollstation 2011.
Enligt utskottet ska vidare ett särskilt uppdrag lämnas till Datainspektionen om att fram till kontrollstationen 2011 följa FRA:s verksamhet ur ett integritetsskyddsperspektiv. Till Datainspektionen ska en särskild referensgrupp knytas, med personer som nomineras av riksdagspartierna. Regeringen ska också tillsätta en kommitté som utifrån ska följa FRA:s verksamhet generellt från ett integritetsperspektiv fram till kontrollstationen. Kommittén ska bestå av parlamentariker. Kommittén ska tillsätta ett integritetsombud, som har till uppgift att vid tillståndsprövningen bevaka integriteten för personer bosatta i Sverige.
Därefter träffades under hösten 2008 en politisk överenskommelse mellan de partier som ingår i regeringen i syfte att ytterligare – dvs. utöver vad som följer av riksdagens tillkännagivande – förstärka integritetsskyddet. Överenskommelsen presenterades i punktform enligt följande.
1. De ändamål för vilka signalspaning får bedrivas preciseras ytterli-gare och anges i lag i stället för i förordning.
2. Tillstånd till signalspaning ska prövas av domstol.
3. FRA ska ansöka om tillstånd för all signalspaning. Även signal-spaning för regeringens behov omfattas alltså av tillståndskrav.
4. FRA ska bara få tillgång till de "trafikstråk" som domstolen bestämmer.
5. I lagen tydliggörs att FRA inte får signalspana mot trafik med både avsändare och mottagare i Sverige.
6. FRA får endast bedriva signalspaning på beställning av regeringen, Regeringskansliet och Försvarsmakten.
7. En utredning ska tillsättas för att se över polis och Säkerhetspoli-sens behov av underrättelser.
8. Sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person får inte användas utan särskilt tillstånd.
9. Närmare föreskrifter om förstöring meddelas. I lagen tas in en hänvisning till den lagstiftning som reglerar FRA:s personuppgiftsbe-handling.
10. Kontrollmyndighetens självständighet och förutsättningar för rättslig efterhandskontroll förstärks.
11. En underrättelseskyldighet till enskild införs.
12. Kontrollmyndigheten ska på begäran av enskild vara skyldig att undersöka om verksamhet avseende honom eller henne har skett i enlighet med lag.
13. Om information från själavårdande samtal skulle komma till FRA måste den omedelbart förstöras.
14. Inget råmaterial (i debatten benämnd trafikdata) får sparas i mer än ett år (ej heller av historiska, statistiska eller liknande skäl).
15. Vid kontrollstationen 2011 ska kontrollorganen göra en bedöm-ning av huruvida FRA:s verksamhet bedrivits på ett etiskt riktigt sätt.
Åtgärder från regeringens sida
Regeringen beslutade den 20 november 2008 förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och ändringar i förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen har klargjort att den därmed uppfyllt vad riksdagen tillkännagivit om föreskrifter i förordning. Den 12 februari 2009 beslutade regeringen om direktiv till en parlamentarisk kommitté med uppdrag att följa tillämpningen av lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (dir. 2009:10) och gav samma dag Datainspektionen i uppdrag att följa personuppgiftsbehandlingen hos Försvarets radioanstalt. Regeringen har klargjort att den därmed tillgodosett vad riksdagen uttalat i fråga om uppföljning av lagstiftningen.